规范主席团会议是完善人民代表大会制度的必然要求
365bet官网的微博 www.zgsxft.com 2013-07-01 08:38:18 来源：周启珊 作者： 点击：
乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是我国最基层的国家权力机关，担负着宪法和法律赋予的重要职责。乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会会议期间的主持机构、闭会期间的事实工作机构，其工作质量和效率如何，对坚持和完善人民代表大会制度，加强基层政权建设将产生十分重要的影响。笔者根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）及有关法律精神，拟就乡镇人大主席团的法律性质、地位和职责谈一些粗浅认识，并就实践中如何确立乡镇人大主席团的地位及发挥乡镇人大主席团的作用做一些初步的探讨。
一、《地方组织法》关于乡镇人大主席团的职责性质、地位和职责规定
《地方组织法》第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”第十六条规定：“地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”第二十条、二十六条、二十八条规定，人代会期间，乡镇人大主席团可以提出主席、副主席、乡镇长、副乡镇长候选人人选；提出对主席、副主席、乡镇长、副乡镇长的罢免案，并提请大会审议；将代表提出的质询案交受质询机关答复。这些规定好象表明，乡镇人大主席团的主要职能就是是召集、主持乡镇人民代表大会。但在第十九条又规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。从本条文可以看出乡镇人民代表大会主席团是大会闭会期间的办事机构。这说明立法者在立法时有意识通过模糊技术有意给基层实践者留下了探索的空间。如果我们一味的死搬法律条文，机械套用，既违背了立法本意，也不利于我国基层民主法制建设的发展。
二、乡镇人大主席团履行职责在实践中存在的误区
《地方组织法》第十四条明确了乡镇人大主席、副主席的法律地位及职责，但对乡镇人大主席团的法律地位及其职责没有规定。这在社会实践中就出现了不同的观点。归纳起来，主要有两种认识和看法。一种观点认为，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构只规定到县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构。另一种观点以为，乡镇人大主席团的性质宪法和法律虽然没有作出明确具体的规定，但从对有关规定的理解和乡镇人大工作的实际上看，是事实上的常设机构。其理由，一是《地方组织法》第十五条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。从这一规定来看，乡镇人大主席团的工作是具有连续性的，直至本届届满为止。二是从实际工作看，乡镇人大需要一个常设机构来办理闭会期间的有关工作。宪法和法律赋予了乡镇人民代表大会13项职权，如果仅仅依靠每年的一、两次人代会，每次人代会一两天时间去履行，显然是不可能的，事实上，大量的工作需要在闭会期间去做。这样，就必须有一个常设机构。同时我国的立法是一个渐进的过程，成熟的经验就通过立法用法律条文固定下来，不成熟或需要断继续探索的就留在实践中继续完善。笔者同意最后一种认识和看法。
三、强化乡镇人大主席团职能作用是完善人民代表大会制度和的必要性
1、乡镇人大主席团作为乡镇人代会闭会期间的常设机构，是我国最基层的一级人大组织，直接面对群众，承担着保证宪法法律在基层实施，推进基层民主政治建设，促进社会文明，组织各级人大代表履职的重任。镇一级人大工作的规范开展，直接关系政治文明建设的大局，是夯实人大工作基础的客观要求。
2、长期以来，镇人大主席团工作虽然在各个方面做了大量的探索，但没有系统地总结，进而形成一个有充分法律依据、行之有效的模式。随着经济社会和民主政治的发展，特别是党的十八大对坚持和发展人民代表大会制度提出的新论述、新要求，迫切需要我们将乡镇人大主席团工作做好做实。
3、乡镇人大主席团工作的规范开展，是乡镇人大发挥职能的基础和关键。一年一次的乡镇人代会，讨论审议决定全局性、年度性重大的问题，而闭会期间的大量民生问题、发展问题，需要地方权力机关发挥应有的作用，需要通过人大主席团工作的依法有序开展，充分发挥基层人大组织的重要作用。
4、是当前改革已进入了“深水区”，人民群众对人大改革寄予了很大的希望。旬阳县第十七届人大常委会审议通过的《旬阳县乡镇人大工作实施办法（暂行）》赋予乡镇人大在闭会期间有十三项职责。要实现这些职责只有通过人大主席团及主席团会议来实现。乡镇人大只有积极作为，勇于探索与实践，通过人大主席团工作的规范有效开展，必将积小步、迈大步，开辟基层民主政治建设的新篇章。
四、乡镇人大主席团发挥职能作用的法律途径
县十七届人大常委会第五次会议审议通过的《旬阳县乡镇人大工作实施办法（暂行）》第五条规定：乡镇人大在闭肝期间有下列工作职责：（一）监督宪法、法律、法规和上级人大及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的贯彻实施，依法监督乡镇人民政府、上级驻乡镇单位的工作；（二）推理家基层民主法治建设，保障村民委员会组织法和居民委员会组织法的贯彻实施；（三）听取审议本级人民政关于执行本级人大决议、决定情况的报告，依法讨论决定本行政区域内的重大事项；（四）审议乡镇人民政府提出的财政预算、决算的部分变更，报本级人大下次会议批准；（五）审杳乡镇人民政府发布的决定和命令；（六）向有关机关和组织转交代表向本级人民政府提出的对各方面工作的建议、批评和意见，并督促有关机关和组织研究处理和书面答复代表；（七）制定乡镇人大年度工作计划；（八）指导代表小组工作和负责代表工作室建设，组织代表开展活动，督促代表履职；（九）负责代表培训；（十）协助县、乡两级选举委员会做好选举工作、决定乡镇人大代表缺额的补选；（十一）通过代表资格的审查报告；（十二）组织代表评议本级人民政府及所属部门和上级驻本镇有关部门的工作；（十三）本级人大交办的其他工作。同时，县人大制定的实施办也规定：乡镇人大主席团每季度至少举行一次会议，听取乡镇人大主席或副主席工作汇报；听取和审议乡镇人民政府有关工作汇报，讨论重大事项；讨论决定乡镇人大闭会期间重要工作，使人大主席团在一定意义上成为“常设机构”，这既符合地方组织法和监督法精神和相关规定，也使乡镇人大主席团在闭会期间的工作有章可循，解决了过去乡镇“人大主席团想管不能管，人代会该管不能管”的弊端，保障乡镇人大依法监督的实效性和权威性。
五、如何开好主席团会议
（一）、取得合法主体地位。地方组织法和陕西省乡镇人民代表大会工作条例并未赋予人大主席团在闭会期间有有关职权。客观的说，我国的民主政治是一个渐进发展的过程，在经济社会转型期，法律法规跟不上实践是常有的事，要推进改革、促进发展，应当注意创新，在遵守宪法和法律的前提下，积极探索，勇于实践，只有这样才能永葆活力，不断进步。《旬阳县乡镇人大工作实施办法（暂行）》为乡镇人大主席团会议行使权力取得了应有的法律地位。
（ 二）、会前准备。一是要科学确定主席团会议议题。会议议题确定的依据是：主席团年初制定的工作计划；党委和政府提出需要主席团讨论决定的问题；主席团成员平时走访代表、联系选民中归纳整理反映出来的热点难点问题。二是确定列席会议人员。主席团举行会议的时候要邀请本级人民政府领导人员、有关单位负责人、代表小组组长可列席会议。根据工作需要、可邀请本级人大代表、上级人大代表的本镇公民列席旁听会议。三是发出会议通知。依照《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》和《旬阳县乡镇人大工作办法》赋予人大主席的职权，镇人大主席要科学的选择会议议题，在向党委提前作好汇报的基础上，根据办法规定，由人大办公室在举行会议的十日前向所有主席团成员和相关单位发出会议通知。特别是要通知到会上作工作报告的单位和部门，主席团成员要在会前开展调查研究工作，为在会上讨论审议报告做好准备。通知应明确会议的时间、地点和建议议程。
（三）会议召开。乡镇人大主席团会议应本着民主、监督、协商、务实的原则。既不能像人民代表大会那样规范，也不能成为一般的工作会议。既要注重一定的形式，更要追求会议的效果。主席团会议召开应当做到：一是会议的主题要突出。一般来说，一次会议审议的问题不宜太多，以不超过三个为好。二是会议的主持要规范。乡镇人大主席应履行主持主席团会议的职责。首先要清点到会人数，继而向会议报告应到会、实到会人数，确定是否可以开会。主席子团会议必须有全体成员地过半数出席方能举行。等到符合可以开会人数时，宣布会议开始。然后以承上启下的方式提出本次会议的议题，以及确定这些议题的理由。三是通过议程要民主。议程必须经出席会议的主席团成员过半数表决通过方能列入会议议程。四是相关单位在报告工作后，会议审议时，主持人要认真听取各方面的意见，并且集中正确的意见，形成统一的意见，这些意见一定要是被审查单位职权范围以内的，结合当地实际的，经过努力办得到的。主持人要善于协调主席团成员与被审议单位的关系，对被审议单位，既要肯定成绩，又要指出问题，还要提出解决问题途径。看法有分歧的问题，该说明的说明，该解释的解释，求同存异，使会议始终处于和谐、协商、监督的氛围。
（四）、会后事项办理。会议结束后，镇人大办公室要及时将会议审情况整理并交相关单位办理并做好跟踪督办。相关单位在接到交办意见后，要及时召开会议，认真研究解决问题的方法、措施，并把办理结果书面报告镇人大办公室。必要时人大席团专题听取有关单位对相关事项办理情况的报告。
一、《地方组织法》关于乡镇人大主席团的职责性质、地位和职责规定
《地方组织法》第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”第十六条规定：“地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”第二十条、二十六条、二十八条规定，人代会期间，乡镇人大主席团可以提出主席、副主席、乡镇长、副乡镇长候选人人选；提出对主席、副主席、乡镇长、副乡镇长的罢免案，并提请大会审议；将代表提出的质询案交受质询机关答复。这些规定好象表明，乡镇人大主席团的主要职能就是是召集、主持乡镇人民代表大会。但在第十九条又规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。从本条文可以看出乡镇人民代表大会主席团是大会闭会期间的办事机构。这说明立法者在立法时有意识通过模糊技术有意给基层实践者留下了探索的空间。如果我们一味的死搬法律条文，机械套用，既违背了立法本意，也不利于我国基层民主法制建设的发展。
二、乡镇人大主席团履行职责在实践中存在的误区
《地方组织法》第十四条明确了乡镇人大主席、副主席的法律地位及职责，但对乡镇人大主席团的法律地位及其职责没有规定。这在社会实践中就出现了不同的观点。归纳起来，主要有两种认识和看法。一种观点认为，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构只规定到县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构。另一种观点以为，乡镇人大主席团的性质宪法和法律虽然没有作出明确具体的规定，但从对有关规定的理解和乡镇人大工作的实际上看，是事实上的常设机构。其理由，一是《地方组织法》第十五条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。从这一规定来看，乡镇人大主席团的工作是具有连续性的，直至本届届满为止。二是从实际工作看，乡镇人大需要一个常设机构来办理闭会期间的有关工作。宪法和法律赋予了乡镇人民代表大会13项职权，如果仅仅依靠每年的一、两次人代会，每次人代会一两天时间去履行，显然是不可能的，事实上，大量的工作需要在闭会期间去做。这样，就必须有一个常设机构。同时我国的立法是一个渐进的过程，成熟的经验就通过立法用法律条文固定下来，不成熟或需要断继续探索的就留在实践中继续完善。笔者同意最后一种认识和看法。
三、强化乡镇人大主席团职能作用是完善人民代表大会制度和的必要性
1、乡镇人大主席团作为乡镇人代会闭会期间的常设机构，是我国最基层的一级人大组织，直接面对群众，承担着保证宪法法律在基层实施，推进基层民主政治建设，促进社会文明，组织各级人大代表履职的重任。镇一级人大工作的规范开展，直接关系政治文明建设的大局，是夯实人大工作基础的客观要求。
2、长期以来，镇人大主席团工作虽然在各个方面做了大量的探索，但没有系统地总结，进而形成一个有充分法律依据、行之有效的模式。随着经济社会和民主政治的发展，特别是党的十八大对坚持和发展人民代表大会制度提出的新论述、新要求，迫切需要我们将乡镇人大主席团工作做好做实。
3、乡镇人大主席团工作的规范开展，是乡镇人大发挥职能的基础和关键。一年一次的乡镇人代会，讨论审议决定全局性、年度性重大的问题，而闭会期间的大量民生问题、发展问题，需要地方权力机关发挥应有的作用，需要通过人大主席团工作的依法有序开展，充分发挥基层人大组织的重要作用。
4、是当前改革已进入了“深水区”，人民群众对人大改革寄予了很大的希望。旬阳县第十七届人大常委会审议通过的《旬阳县乡镇人大工作实施办法（暂行）》赋予乡镇人大在闭会期间有十三项职责。要实现这些职责只有通过人大主席团及主席团会议来实现。乡镇人大只有积极作为，勇于探索与实践，通过人大主席团工作的规范有效开展，必将积小步、迈大步，开辟基层民主政治建设的新篇章。
四、乡镇人大主席团发挥职能作用的法律途径
县十七届人大常委会第五次会议审议通过的《旬阳县乡镇人大工作实施办法（暂行）》第五条规定：乡镇人大在闭肝期间有下列工作职责：（一）监督宪法、法律、法规和上级人大及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的贯彻实施，依法监督乡镇人民政府、上级驻乡镇单位的工作；（二）推理家基层民主法治建设，保障村民委员会组织法和居民委员会组织法的贯彻实施；（三）听取审议本级人民政关于执行本级人大决议、决定情况的报告，依法讨论决定本行政区域内的重大事项；（四）审议乡镇人民政府提出的财政预算、决算的部分变更，报本级人大下次会议批准；（五）审杳乡镇人民政府发布的决定和命令；（六）向有关机关和组织转交代表向本级人民政府提出的对各方面工作的建议、批评和意见，并督促有关机关和组织研究处理和书面答复代表；（七）制定乡镇人大年度工作计划；（八）指导代表小组工作和负责代表工作室建设，组织代表开展活动，督促代表履职；（九）负责代表培训；（十）协助县、乡两级选举委员会做好选举工作、决定乡镇人大代表缺额的补选；（十一）通过代表资格的审查报告；（十二）组织代表评议本级人民政府及所属部门和上级驻本镇有关部门的工作；（十三）本级人大交办的其他工作。同时，县人大制定的实施办也规定：乡镇人大主席团每季度至少举行一次会议，听取乡镇人大主席或副主席工作汇报；听取和审议乡镇人民政府有关工作汇报，讨论重大事项；讨论决定乡镇人大闭会期间重要工作，使人大主席团在一定意义上成为“常设机构”，这既符合地方组织法和监督法精神和相关规定，也使乡镇人大主席团在闭会期间的工作有章可循，解决了过去乡镇“人大主席团想管不能管，人代会该管不能管”的弊端，保障乡镇人大依法监督的实效性和权威性。
五、如何开好主席团会议
（一）、取得合法主体地位。地方组织法和陕西省乡镇人民代表大会工作条例并未赋予人大主席团在闭会期间有有关职权。客观的说，我国的民主政治是一个渐进发展的过程，在经济社会转型期，法律法规跟不上实践是常有的事，要推进改革、促进发展，应当注意创新，在遵守宪法和法律的前提下，积极探索，勇于实践，只有这样才能永葆活力，不断进步。《旬阳县乡镇人大工作实施办法（暂行）》为乡镇人大主席团会议行使权力取得了应有的法律地位。
（ 二）、会前准备。一是要科学确定主席团会议议题。会议议题确定的依据是：主席团年初制定的工作计划；党委和政府提出需要主席团讨论决定的问题；主席团成员平时走访代表、联系选民中归纳整理反映出来的热点难点问题。二是确定列席会议人员。主席团举行会议的时候要邀请本级人民政府领导人员、有关单位负责人、代表小组组长可列席会议。根据工作需要、可邀请本级人大代表、上级人大代表的本镇公民列席旁听会议。三是发出会议通知。依照《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》和《旬阳县乡镇人大工作办法》赋予人大主席的职权，镇人大主席要科学的选择会议议题，在向党委提前作好汇报的基础上，根据办法规定，由人大办公室在举行会议的十日前向所有主席团成员和相关单位发出会议通知。特别是要通知到会上作工作报告的单位和部门，主席团成员要在会前开展调查研究工作，为在会上讨论审议报告做好准备。通知应明确会议的时间、地点和建议议程。
（三）会议召开。乡镇人大主席团会议应本着民主、监督、协商、务实的原则。既不能像人民代表大会那样规范，也不能成为一般的工作会议。既要注重一定的形式，更要追求会议的效果。主席团会议召开应当做到：一是会议的主题要突出。一般来说，一次会议审议的问题不宜太多，以不超过三个为好。二是会议的主持要规范。乡镇人大主席应履行主持主席团会议的职责。首先要清点到会人数，继而向会议报告应到会、实到会人数，确定是否可以开会。主席子团会议必须有全体成员地过半数出席方能举行。等到符合可以开会人数时，宣布会议开始。然后以承上启下的方式提出本次会议的议题，以及确定这些议题的理由。三是通过议程要民主。议程必须经出席会议的主席团成员过半数表决通过方能列入会议议程。四是相关单位在报告工作后，会议审议时，主持人要认真听取各方面的意见，并且集中正确的意见，形成统一的意见，这些意见一定要是被审查单位职权范围以内的，结合当地实际的，经过努力办得到的。主持人要善于协调主席团成员与被审议单位的关系，对被审议单位，既要肯定成绩，又要指出问题，还要提出解决问题途径。看法有分歧的问题，该说明的说明，该解释的解释，求同存异，使会议始终处于和谐、协商、监督的氛围。
（四）、会后事项办理。会议结束后，镇人大办公室要及时将会议审情况整理并交相关单位办理并做好跟踪督办。相关单位在接到交办意见后，要及时召开会议，认真研究解决问题的方法、措施，并把办理结果书面报告镇人大办公室。必要时人大席团专题听取有关单位对相关事项办理情况的报告。
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